1月6日，白宫环境质量委员会(CEQ)发布了一份新的万博体育app手机登录关于审议温室气体排放和气候变化的指导意见(“指导意见万博体育app手机登录”)，对能源和基础设施项目具有重大影响。虽然本指南自发布之日起生万博体育app手机登录效，但它是临时发布的，CEQ将在3月10日之前考虑意见，之后可能会进一步修订。

CEQ的建议将影响拜登政府根据《国家环境政策法》(“NEPA”)在环境审查中对温室气体(“GHG”)排放的分析，立即适用于所有新提议的行动以及一些正在进行的《国家环境政策法》审查。虽然该指南在很大程度万博体育app手机登录上是一系列建议而不是要求，但它强调了环境审查的最佳实践，有助于加快项目完成，改善机构决策，并将开发商的诉讼风险降到最低。最终，CEQ正在努力确保各机构和项目开发商充分关注气候影响，而不会对机构决策造成不必要的延误，特别是考虑到加快清洁能源基础设施建设是拜登赞赏气候议程的关键组成部分。

该指南旨万博体育app手机登录在促进对温室气体影响和替代方案之间权衡的更好理解，从而提高对联邦温室气体分析质量的期望。项目开发商将希望与联邦监管机构密切合作，以确保机构NEPA审查的充分性。如果做不到这一点，项目反对者可能会诉诸法律。

本指南旨在万博体育app手机登录创建一个框架，除其他外，将:

• 促进温室气体排放机构分析的一致性，
• 鼓励有利于环境的决策
• 规范社区预先参与和对环境正义影响的考虑。

下面我们将更详细地分析这三个关键主题。

我。鼓励温室气体机构分析的一致性

CEQ的指导万博体育app手机登录意见建立在2016年早些时候的政策文件的基础上，是旨在提高机构温室气体分析确定性的一系列努力的最新成果。[1]奥巴马时代的2016年指导方针被撤销，由万博体育app手机登录特朗普政府取代，[２]最终在2021年初被拜登政府恢复。[3]在此期间，法院判决要求根据《国家环境政策法》对项目的气候影响进行某种分析，但对于何种程度的审查才足够，没有明确的普遍适用的指导方针，从而导致了不确定性。[4]

CEQ鼓励在解决温室气体后果方面有更多的确定性，同时承认任何此类分析都必须以一种有节制的、相称的、彻底的方式进行。CEQ主要通过建议各机构量化相关温室气体影响并将其背景化来实现这一目标。

A.量化温室气体排放和减排

CEQ建议各机构首先量化所有合理可预见的温室气体排放和拟议行动、任何合理替代方案以及不采取行动的替代方案的减少量。在这样做的过程中，CEQ认识到气候排放挑战的独特性质，其影响来自广泛的排放活动。因此，它指出，“《国家环境政策法》要求的不仅仅是一份声明，即拟议的联邦行动或其替代方案的排放量仅占全球或国内排放量的一小部分。”［5］换句话说，一个机构不能被免除分析温室气体排放的责任，因为没有任何一个机构的行动能够独自减缓气候变化。相反，一个机构必须认识到，适当的改革将逐步发生，因此分析重大联邦行动的排放影响，这些行动有助于或补救气候影响。[6]为此，CEQ指示各机构使用私营部门和政府常用的工具来量化排放。[7]

使用这些工具，排放的增加和减少应按组成温室气体单独量化，并根据总二氧化碳当量进行汇总。此外，在可行的情况下，鼓励各机构代表拟议行动的年度排放量或减量，特别是当这些排放量可能在项目生命周期内发生变化时。[8]

CEQ进一步指示各机构评估直接、间接和累积排放，作为其环境审查的一部分。除此之外，CEQ还指出，量化直接和间接排放“通常对合理决策至关重要”。[9]考虑到气候问题的性质，累积排放是至关重要的，因为历史上温室气体的积累产生了有害影响。对累积效应的考虑可以通过总结和引用相关科学文献，以及将排放货币化和背景化来完成，如下节所述。[10]

分析直接、间接和累积排放可能是CEQ指南实施中最具挑战性的方面之一，类似的建议已经引起了一些争议。万博体育app手机登录例如，在2022年2月，联邦能源监管委员会(FERC)发布了一项政策声明声明，对于天然气管道审批，FERC将审查“合理可预见的温室气体排放”，包括上游影响(如与项目建设和运营相关的影响)和下游影响(如运输天然气燃烧产生的排放)。[11]仅仅一个月后，FERC重新将该政策声明指定为草案，并在它受到重大的行业和政治批评后邀请额外的评论。

CEQ试图通过明确任何温室气体的分析都应受比例原则的限制来平息这种争议。他们警告说，不要“对排放进行深入分析，而忽略了拟议的行动将导致的温室气体排放量的微不足道。”[12]例如，“与建设某些可再生能源项目相关的相对较小和短期的温室气体排放，如公用事业规模的太阳能和海上风能，不应该对终生温室气体排放进行详细分析。”[13]为了进一步提高效率和避免重复努力，环境咨询委员会期望各机构将依赖和吸收来自其他更专业的机构以及国际组织和学术文献的关于影响的科学和技术资料。[14]

B.将温室气体排放货币化和背景化

各机构应在量化温室气体后，将其与项目相关的温室气体纳入具体情况。这可以包括利用温室气体社会成本的“最佳可用估计”(“SC-GHG”)将气候损害货币化，并将排放置于相关气候目标和承诺的背景下。

目前可用的最佳SC-GHG数字正在不断变化。两年前，拜登政府重组了SC-GHG跨部门工作组(IWG)，该工作组于2021年春发布了SC-GHG的中期估计。详情见之前的博客文章在美国，这一估计已经成为诉讼的主题，国际工作组尚未发布最终的SC-GHG。最近，EPA在2022年秋季发布了一份监管文件，该文件预测的SC-GHG比国际工作组的中期估计要高得多。[15]

尽管如此，CEQ指出，“在大多数情况下”，各机构应该使用SC-GHG来分析拟议的行动及其替代方案。这样，SC-GHG将使各机构能够更清楚地比较每项行动的温室气体影响。[16]将排放货币化特别有用，如果:(a)《国家环境政策法》审查将拟议行动的其他成本和收益货币化;(b)替代方案在一段时间内温室气体排放量或温室气体排放类型上的差异;(c)如果不货币化，气候影响的重要性很难评估或不易显现。[17]任何此类SC-GHG都应是全球性的，并应采用准确反映气候变化对子孙后代造成损害的贴现率。[18]

尽管鼓励将温室气体影响货币化，但CEQ明确指出:“《国家环境政策法》不要求进行成本效益分析，直接比较所有货币化的效益和成本。”利用SC-GHG来估计温室气体排放的社会成本并不要求这样做。[19]但是，如果机构认为正式的成本效益分析是合适的，则不禁止将该分析包括或附加到其NEPA文件中。

对于任何“温室气体排放量或减量相对较大”或“长期依赖温室气体排放能源”(如化石燃料)的行动，各机构应解释拟议的行动及其替代方案如何满足或减损更广泛的气候目标和承诺，如联邦或州的目标或国际协议。[20]例如，各机构可以讨论这些行动如何与《巴黎协定》规定的美国国家自主贡献相一致。

最后，各机构应考虑使用更通俗易懂的方式描述温室气体排放。这种方法的一些例子可以包括使用“熟悉的指标，如家庭每年的排放量，道路上一定数量的汽车的年平均排放量，或燃烧的汽油加仑。”[21]

2鼓励更好的环境决策

CEQ还利用该指南鼓励各机构采取行动，通过在过万博体育app手机登录程中考虑这些因素来降低温室气体排放。这凸显了CEQ希望政府决策与拜登政府的净零目标保持一致。这种方法的核心是希望更全面地考虑温室气体的影响将导致更积极的气候决策，尽管《国家环境政策法》没有要求各机构选择最环保的替代方案。[22]

CEQ就如何考虑可能解决短期和长期气候变化影响的合理替代方案和缓解措施提供咨询意见，目的是促进减排。[23]CEQ指出，各机构还应承认气候变化对拟议行动的影响(不仅仅是拟议行动对气候的影响)，并将气候适应和恢复力考虑纳入拟议行动和替代方案的制定中。[24]

CEQ还建议评估温室气体排放量较低的合理替代方案，包括替代拟议化石燃料项目的技术和经济上可行的清洁能源。[25]CEQ指出，“一些拟议的行动，如增加石油、天然气或可再生能源发电等特定能源的供应，可能会导致能源结构的变化，因为能源资源在国内或全球能源市场上相互替代。”

CEQ鼓励各机构进行“替代分析”，以了解任何能源项目提案将如何影响最终的能源结构和温室气体排放。在进行分析时，各机构不应假定，如果任何项目停止推进，它将被产生相同排放量的项目所取代，因此相对于基线的净排放量为零。[26]相反，各机构应该进行建模，“准确地解释合理和可用的能源替代资源，包括可再生能源。”[27]通过鼓励在《国家环境政策法》进程的早期就考虑使用可再生能源替代化石燃料基础设施，CEQ正在推动各机构优先考虑允许使用更清洁的能源形式，以符合政府更广泛的气候政策目标。

3积极的社区参与和环境正义

CEQ鼓励社区预先参与，重点是考虑与温室气体排放相关的环境正义影响。根据CEQ的说法，实现这一目标的最有效方法之一是利用早期规划进程，将温室气体排放和气候变化因素纳入确定拟议行动的替代方案以及任何合理的缓解努力。

CEQ建议各机构利用确定范围的过程来确定可能受到影响的社区，并及早通知公众参与的机会，这对“有色人种社区和低收入社区，包括那些遭受了不相称的公共健康或环境损害的社区，以及那些面临与气候变化相关损害的风险增加的社区”尤其重要。[28]社区参与应在确定范围的过程中开始，并应认识到拟议行动所带来的任何独特的与气候有关的风险和关切。

例如，CEQ讨论了“由于海平面上升或风暴潮增加，位于海岸线附近的化学设施可能会增加泄漏或泄漏的风险，使当地社区和环境资源面临更大的风险。”[29]在这种情况下，各机构应积极参与受影响社区的设计行动和选择替代方案，“包括可以减少对这些社区不成比例影响的替代方案。”[30]这种在项目轮廓完全确定之前的早期项目参与有助于改善项目成果，并为项目建立更大的社区支持。

我们将在未来几个月继续监测与《国家环境政策法》对能源和基础设施项目的审查有关的进展，包括CEQ预计将于3月发布的温室气体分析最终指南，以及拜登政府和国会为改革联邦许可程序所作的其他努力。万博体育app手机登录

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[1]CEQ，联邦部门和机构万博体育app手机登录关于在国家环境政策法案审查中考虑温室气体排放和气候变化影响的最终指南，81 fr 51866(2016年8月8日)。

[２]首先，2017年4月5日，CEQ撤回了2016年最终指导意见。万博体育app手机登录CEQ，撤回联邦部门和机构关于在国家环境政策法案审万博体育app手机登录查中考虑温室气体排放和气候变化影响的最终指南，82 fr 16576(2017年4月5日)然后，在2019年6月26日，CEQ发布了一份修改后的温室气体指南草案。万博体育app手机登录测查,关于审议温室气体排放的国家环境政策法案指导草案万博体育app手机登录84 fr 30097(2019年6月26日)

[3]测查,关于考虑温室气体排放的国家环境政策法案指南万博体育app手机登录，86 fr 10252(2021年2月19日)。

[4]见圣胡安市民全体。诉美国土地管理局。， 326 f。增刊3d 1227, 1244 (D.N.M. 2018)(“BLM未能量化和分析下游温室气体排放的影响，需要还押此案”);另见WildEarth Guardians诉Bernhardt， 501 f。附录3d 1192,1212 (D.N.M. 2020)(《国家环境政策法》不要求使用碳的社会成本议定书)。

［5］万博体育app手机登录指引在1201。

[6]最高法院在2007年也承认了这一点，当时它驳回了EPA的论点，即EPA拒绝监管温室气体排放是不可受理的，因为任何监管行动本身都无法缓解全球气候变化。相反，最高法院指出，“像立法机构一样，政府机构通常不会在一次监管行动中解决大量问题。”马萨诸塞州诉环保局美国，549 U.S.， 497, 524(2007)(引用威廉森诉俄克拉荷马州李光学公司案。公司。第348 U.S. 483, 489，(1955)(“[A]改革可以一步一步来，解决自己的问题的阶段，似乎对立法头脑最尖锐”))。

[7]万博体育app手机登录指引在1201-1202。CEQ在他们的网站上保留了这些工具的列表。看到测查,温室气体工具和资源，https://ceq.doe.gov/万博体育app手机登录guidance/ghg-tools-and-resources.html．

[8]Id。在1201年。

[9]Id。在1205年。

[10]Id。在1206年。

[11]FERC，天然气基础设施项目评审中温室气体排放的考虑，摘要编号:PL21-3-000, 2022年2月18日。

[12]万博体育app手机登录指引在1201。

[13]Id。

[14]例如，CEQ指出，“各机构可以通过引用总结和纳入USGCRP和IPCC最近的国家气候评估或报告的相关章节”，并鼓励它们“让了解相关行动的其他机构和利益相关者参与界定范围的过程，以从其他行动或NEPA项目文件中确定相关的温室气体和适应分析。”万博体育app手机登录指引在1208,1210。

[15]具体而言，2021年2月IWG估计碳的社会成本为51美元/吨，而环保署在2022年秋季估计碳的社会成本为190美元/吨。这个较大的估计部分是由于使用了较低的贴现率。参见补充拟议规则制定的监管影响分析补充材料，“新的、重建的和修改的源的性能标准和现有源的排放指南:石油和天然气部门气候审查”，环保署温室气体社会成本报告的外部审查草案:结合最新科学进展的估计，EPA- hq -橹-2021-0317(2022年9月)。

[16]万博体育app手机登录指引在1202。

[17]Id。

[18]CEQ进一步指出，在使用SC-GHG时，各机构应记住，目前可用的估计“可能是保守的低估，因为目前不包括各种损害类别(如海洋酸化)。”Id。在1203年。

[19]Id。在1211年。

[20]Id。

[21]Id。

[22]CEQ自身认识到，“无论是NEPA、CEQ法规，还是本指南，都要求决策者选择温室气体净排放量或气候成本最低或净气候效益最大的替代方案。”万博体育app手机登录Id。在1204年。

[23]Id。在1203年。

[24]Id。在1208 - 1209。

[25]Id。在1205

[26]Id。

[27]Id。

[28]Id。在1211年。

[29]Id。在1209 - 1210。

[30]Id。在1209年。