背景

本周晚些时候，财政部预计将根据《国内税收法》第30D条发布关于《通货膨胀减少法》(IRA) EV税收抵免的指导意见。万博体育app手机登录财政部如何解释“值得关注的外国实体”一词，将对信贷的指导和万博体育app手机登录实际可用性产生重大影响。这是因为第30D(d)(7)条将下列工具排除在信贷资格之外:

• 在2024年12月31日之后投入使用，就此类车辆电池中包含的任何适用的关键矿物而言……由有关的外国实体提取、加工或回收;或
• 在2023年12月31日之后投入使用的车辆，就该车辆电池中包含的任何组件而言……由有关的外国实体制造或组装。

与此同时，上周财政部和商务部公布了拟议的监管规定。在这里和在这里根据《芯片与科学法案》(简称《芯片法案》)的各种激励计划，对“外国关注实体”进行解释。由于IRA对“外国关注实体”的定义反映了商务部对《CHIPS法案》中“外国关注实体”的定义，并且财政部在《CHIPS法案》指南中交叉引用了商务部对“外国关注实体”的解释，因此有理由怀疑财政部是否会在第30D(d)(7)条中为EV信贷排除的目的采用相同的“外国关注实体”解释。万博体育app手机登录

如果是这样，有资格享受电动汽车补贴的车辆可能会大幅减少。根据财政部拟议的CHIPS法案规定，受关注的外国实体将包括:在其他事物之外(i)根据中国法律组织或主要营业地在中国的任何实体，以及(ii)在中国境外组织的任何实体，其25%或以上的表决权由中国政府拥有(如中国国有实体(SOEs)的外国子公司)。如果这一解释被用于第30D条的目的，如果没有几乎不可能的从电动汽车供应链中快速消除中国关键矿物和电池组件，那么符合30D电动汽车信贷资格的车辆数量将在2024年急剧减少，并将在2025年实际上被淘汰。

电动汽车制造商和供应商或许希望将这种担忧告知财政部。

讨论

IRA参照《基础设施投资与就业法案》第40207(a)(5)条定义“外国关注实体”。最相关的是该定义的第(C)条，根据该条款，受关注的外国实体包括“由所涵盖国家(如第10篇第2533c(d) 条所定义)政府拥有、控制或受其管辖或指导的任何外国实体”——目前为中国、俄罗斯、朝鲜和伊朗。对于所有权的级别或性质构成“由外国政府拥有[所有权]，[或]控制[]”，以及最值得注意的是，“受外国政府的管辖或指导”意味着什么，这一短语一直受到猜测。

拟议的CHIPS法案法规对该短语采用了广泛的解释。在15 CFR 231.106(c)中，拟议法规重复了法定语言，即关注的外国实体包括“由外国政府拥有、控制或受其管辖或指导的任何外国实体(定义见10 U.S.C. 4872(d))”。并且，根据15 CFR 231.112，拟议法规将“由……拥有、控制或受……管辖或指示”解释如下:

• 一个人被一个实体所拥有、控制或受其管辖或指示，而该实体至少有25%的未偿投票权益直接或间接由该实体持有。
• 在下列情况下，一个人被外国政府或外国政党所拥有、控制或受其管辖或指导:
  • 该人是位于外国的外国公民、国民或居民;
  • 根据外国法律成立或者主要营业地在外国;或
  • 至少有25%的未决表决权由外国政府或外国政党直接或间接持有。

因此，拟议的法规采取的立场是，直接或间接拥有25%或以上的有表决权证券就足以授予“所有权”或“控制权”。更值得注意的是，拟议的法规将一个实体“根据[一个覆盖国家]的法律组织起来或[有]其主要营业地”等同于该实体“受…的管辖”一个政府一个被覆盖的国家”(强调加了)。

有更狭义的解释。例如，一个实体是否受覆盖国家的政府“控制”，可能需要基于事实的评估，以确定该政府是否有能力直接或间接地决定该实体的管理或重要决策。这将类似于美国外国投资委员会所作的分析或1933年《证券法》中“控制”的定义。25%的股权可以产生“所有权”或“控制权”的假设，但不一定是决定性的。同样，拟议的法规也可以将“受[政府]管辖”解释为受某种肯定的政府影响——类似于“由政府拥有、控制或受政府指导”。

根据CHIPS法案的提议，关注的外国实体将包括:

• 所有在中国境内成立的实体，无论其所有权如何，包括非中国公司的全资子公司;
• 中国国有企业直接或间接持有25%或以上表决权的在中国境外成立的所有实体，包括由中国和非中国公司组成的合资企业，其中非中国合伙人拥有多数或多数控制权;和
• 所有在中国境外成立的被视为在中国境内有“主要营业地”的实体(对此没有提供指导)，无论其所有权如何。万博体育app手机登录

规章制度似乎是这样排除根据“外国关注实体”的定义(根据15 CFR 231.106(c))，中国政府直接或间接拥有的中国公司的美国或其他非中国子公司少于25%(尽管此类实体的中国母公司本身将被视为外国关注实体)。商务部本可以明确规定(但没有规定)，如果一个实体的有表决权证券由另一个外国实体拥有(而不是由一个被覆盖国家的政府拥有)，则该实体将被视为外国关注实体，这一事实证实了这种解读。然而，我们注意到，其他评论员在这一点上采取了不同的立场。

将拟议的CHIPS法案解释应用于IRA可能对EV信用额度的可用性产生深远的影响。如果财政部采纳了这一解释，那么如果一辆汽车的电池中只有一小部分关键矿物是在中国或由中国国有企业拥有25%股份的实体(从2025年开始)提取、加工或回收的，或者如果它的任何零部件是在中国或由中国国有企业拥有25%股份的实体(从2024年开始)制造或组装的，那么这辆汽车就没有资格获得抵免。目前，关键矿产和电池组件的供应链严重依赖这些中国企业和中国国有企业。虽然可以想象，将中国从电池组件供应链中剔除可以加速，但将中国从关键矿产供应链中剔除在短期内实际上是不可能的。

财政部可以灵活地改变拟议的《芯片法案》解释。虽然在几乎同时颁布的法规中对同一术语采用单一解释是有充分理由的，但财政部没有义务将CHIPS法案对“外国关注实体”的解释适用于IRA。“外国关注实体”一词最早出现在《2021财年威廉·m·(麦克)·索恩伯里国防授权法案》(NDAA)中。《国防授权法案》的措辞反映在《2021年基础设施投资和就业法案》(IIJA)中，但没有明确交叉引用《国防授权法案》。财政部在其拟议的CHIPS法案指导中解释了第48D条信贷，交叉引用了NDAA中的定义。万博体育app手机登录然而，IRA的第30D条EV抵免与IIJA的定义相互参照。因此，财政部可以采取的立场是，其他因素证明了在两种情况下对该术语的不同解释是合理的。

事实上，在CHIPS法案和IRA中，对该术语的不同解释是有政策依据的。在CHIPS法案中，第48D条抵免使用“外国关注实体”的定义来确保(1)美国半导体制造的税收抵免不会流向不受欢迎的外国方;(2)引起国家安全问题的技术或产品不会转让给不受欢迎的外国方。在这种情况下，对“外国关注实体”的广义解释通常不会威胁到破坏信贷实现法规核心目标的有效性(例如促进美国半导体制造业)。相比之下，对于IRA中的第30D条抵免，对“外国关注实体”的过于宽泛的解释可能会有效地消除电动汽车抵免的可用性，这将减缓美国车辆的电气化，并破坏IRA的气候目标。

这些相互抵消的担忧使财政部有理由仔细考虑是否在不同的背景下适用相同的解释，或者是否采用另一种可能更好地维护其所解释的法规的政策目的的解释。